 |
|||||||||
    |
|||||||||
 |
Utskriftsformat Ändra textstorlek
|
||||||||
|
|
|
|
HomO har upphört som myndighet. Den 1 januari 2009 slogs myndigheten samman med DO, HO och JämO till Diskrimineringsombudsmannen, DO. Samtidigt ersattes de gamla lagarna med ny lagstiftning. En del material på denna webbplats kan därför vara inaktuellt.
Gå in på www.do.se om du vill veta mer.
2005-10-31 Det blågula glashuset - Strukturell diskriminering i Sverige (SOU 2005:56) Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM Yttrande över betänkandet Det Blågula Glashuset – Strukturell diskriminering i Sverige (SOU 2005:56). Ert dnr Ju2005/5486/IM. Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO) har anmodats att yttra sig över betänkandet Det Blågula Glashuset – Strukturell diskriminering i Sverige (SOU 2005:56) och får med anledning härav anföra följande. Utredningens uppdrag Det ingår i Ombudsmannens uppdrag att föreslå regeringen författningsändringar och andra åtgärder som kan motverka diskriminering på grund av sexuell läggning. Med utgångspunkt i detta uppdrag tillskrev Ombudsmannen regeringen redan 2003 för att poängtera nödvändigheten av att den nu föreliggande utredningen skulle omfatta också strukturell diskriminering som har samband med sexuell läggning (HomO skr 2003-03-17 dnr 145/03). Regeringen valde dock ändå att avgränsa uppdraget till att endast omfatta strukturell diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Ett samlat grepp om diskrimineringsfrågorna Det finns flera anledningar till att HomO är kritisk till att uppdraget avgränsades till att endast omfatta diskriminering som har samband med etnisk och religiös tillhörighet. En grundläggande invändning är att avgränsningen bidrar till att ytterligare öka den splittrade hanteringen av diskrimineringsfrågorna. Ombudsmannens uppfattning är att såväl lagstiftning som policy rörande diskriminering så långt det är möjligt och lämpligt bör behandla och omfatta samtliga skyddade diskrimineringsgrunder. Flera av de områden och åtgärder som denna utredning behandlar överlappar Diskrimineringskommitténs uppdrag – men avgränsningen, och därmed även förslagen, i den nu föreliggande utredningen hindrar och försvårar ett samlat grepp kring diskrimineringsfrågorna. Diskrimineringskommitténs främsta uppgift är visserligen att se över behovet av en gemensam lagstiftning mot diskriminering som omfattar alla eller flertalet diskrimineringsgrunder och samhällsområden, men om policy och de förebyggande åtgärderna även fortsättningsvis kommer att spreta åt olika håll för de olika diskrimineringsgrunderna kommer förvirringen kring gällande regler och den olyckliga hi-erarkiseringen mellan diskrimineringsgrunderna som finns redan idag att bestå. Ett talande exempel på detta är utredningens förslag om krav på handlingsplaner mot diskriminering som har samband med etnisk eller religiös tillhörighet hos alla myndigheter. HomO anser självfallet att det vore bra om myndigheter och även andra arbetsgivare blir skyldiga att upprätta planer mot diskriminering. Att begränsa denna skyldighet till att gälla endast diskriminering på grund av etnisk och religiös tillhörighet, och inte införa motsvarande skyldighet att systematiskt förebygga diskriminering på grund av sexuell läggning, är emellertid inte acceptabelt. Att identifiera lämpliga åtgärder Ombudsmannen kan, i likhet med utredaren, se att flera av åtgärderna skulle kunna vidgas till att omfatta fler eller alla diskrimineringsgrunder. Det finns dock fall där det vore direkt olämpligt att utöka åtgärderna till att omfatta sexuell läggning. Detta gäller t.ex. införande av möjligheten till positiv särbehandling. I andra fall har HomO inget att invända mot att även sexuell läggning inkluderas, men eftersom analysen inte inkluderar sexuell läggning blir ibland syftet och den framtida nyttan av åtgärden otydligt. Det gäller t.ex. införandet av diskrimineringskontroller eller s.k. situation testing i arbetslivet (se 13.2.6. nedan). Ombudsmannens erfarenhet är nämligen att diskriminering som har samband med sexuell läggning ofta uppstår under pågående anställning och inte i rekryteringssituationen, eftersom den sexuella läggningen inte så ofta aktualiseras under rekryteringsförfarandet. På grund av att diskriminering med utgångspunkt i olika diskrimineringsgrunder inte alltid uppstår i likartade situationer eller ens tar sig likartade uttryck, krävs för att kunna genomföra adekvata åtgärder beträffande diskrimineringsgrunden sexuell läggning en utredning som även tar hänsyn till denna diskrimineringsgrund i sina förslag. Sammanfattningsvis har avgränsningen av uppdraget inneburit att vi fortfarande har begränsad kunskap om strukturell diskriminering som har samband med sexuell läggning, och därmed även bristande kunskaper om vilka åtgärder som vore lämpliga att vidta inom detta område. Ombudsmannen har varken tid eller resurser att genomföra en motsvarande utredning som den som nu föreligger för att identifiera problem och lämpliga åtgärder för att motverka strukturell diskriminering som har samband med sexuell läggning. Ombudsmannens synpunkter avgränsas mot denna bakgrund till de förslag på åtgärder som uttryckligen eller indirekt tycks omfatta motverkandet av diskriminering på grund av sexuell läggning. Här nedan ges dock inledningsvis några exempel på åtgärder eller behov av åtgärder som HomO vid upprepade tillfällen efterlyst inom vissa av de huvudområden som utredningen omfattar. Arbetsmarknaden Inför liknande krav på arbetsgivare att förebygga diskriminering på grund av sexuell läggning, som nu gäller eller föreslås för diskrimineringsgrunderna kön och etnicitet. Det politiska systemet Det är angeläget att i det politiska arbetet visa att alla diskrimineringsgrunderna är lika viktiga och kompletterande. I dag finns en hierarkisk ordning. Denna utredning är ytterligare bara en i raden av exempel som ger uttryck för denna syn. Också rätten till likabehandling oavsett sexuell läggning måste drivas med stark politisk tydlighet, vilket innebär att åtgärder måste vidtas på bred front och resurser avsättas för att förslagen skall kunna genomföras. Rättsväsendet Fortfarande saknas rutiner för att säkerställa kontinuerlig kompetens och kompe-tensutveckling avseende likabehandling oavsett sexuell läggning inom olika delar av rättsväsendet. Ett förslag i denna utredning behandlar polishögskolorna och innehållet i polisutbildningarna. Idag tar man visserligen upp både diskriminering och hatbrott inom ramen för utbildningarna, men endast som brott som eleverna/de blivande poliserna skall kunna identifiera och beivra. Utbildningen borde även ge tillfälle till reflektioner kring den egna arbetssituationen, arbetsmiljön och de diskriminerande normer och uttryck som förekommer inom yrkeskåren. Utbildningsväsendet Det finns flera rapporter som visar på behovet av ökad kompetens i frågor rörande sexuell läggning inom olika yrkesutbildningar där studenterna i sin kommande profession har nära kontakt med människor i utsatta situationer. Det finns därför behov av att se över examensordningen och/eller andra styrdokument för att säkerställa att vissa yrkeskategorier verkligen bibringas de kunskaper och förhållningssätt som krävs för att de ska kunna bemöta samtliga medborgare i enlighet med deras behov, också oavsett sexuell läggning. Inom ramen för pedagogiska utbildningar, socionomutbildningen, juristutbildningen, psykologutbildningen eller andra vårdinriktade utbildningar är detta särskilt betydelsefullt. Även stöd till forskning om diskriminering inom olika samhällsområden bör få ökat stöd. Välfärdstjänster (socialtjänst och hälso- och sjukvård) I en rapport från Socialstyrelsen om socialtjänstens bemötande av homo- och bisexuella framgår att homo- och bisexuellas behov av stöd och hjälp ibland inte uppfattas (t.ex. när det gäller våld i nära relationer) men att det förekommer kränkningar av homo- och bisexuellas rättigheter. Denna konklusion får stöd av en rapport från Länsstyrelsen i Skåne om homo- och bisexuellas utsatthet för s.k. hedersrelaterat våld. Särskilt utsatta är barn, äldre och personer med funktionshinder. Det finns omfattande behov av åtgärder inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Förslag och rekommendationer Synpunkterna nedan avser de delar som förutom etnisk och religiös tillhörighet även tycks inkludera sexuell läggning. I vissa delar är detta dock en tolkningsfråga, eftersom termen diskriminering ofta används utan att diskrimineringsgrunden preciseras. 13.1 Utgångspunkter för åtgärdsförslagen Utredningen framhåller tre faktorer som behövs för ett effektivt arbete mot strukturell diskriminering (med avseende på etnisk och religiös tillhörighet). Det är tydligt politiskt ledarskap, en stark folkrörelse och en effektiv lagstiftning mot diskriminering. Ombudsmannen delar utredarens uppfattning men menar att även en effektiv tillsyn med adekvata sanktionsmöjligheter är en central faktor i arbetet mot diskriminering, oavsett diskrimineringsgrund. Strukturell diskriminering Det är enligt HomO:s uppfattning viktigt att den framtida användningen av begreppet strukturell diskriminering inte begränsas till enbart diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Precis som utredaren framhåller, upp-står strukturell diskriminering i en samhällsstruktur där det finns en normgivan-de majoritet som utgör ”vi”, och denna ”vi-känsla” baseras på tydligt avståndstagande mot dem som inte får plats i normen, de avvikande, ”dom”. Den strukturella diskriminering och det utanförskap som följer därav kan drabba olika grupper på olika sätt och i olika situationer, men i grunden handlar det om att människor kategoriseras, tillskrivs egenskaper och behandlas olika (för dem som anses avvika från normen innebär det sämre behandling) utifrån könstillhörighet, etnisk tillhörighet, religiös övertygelse, sexuell läggning, funktionstillstånd eller ålder. Ombudsmannen delar utredarens uppfattning om att individuella fall av diskriminering är ett utslag av strukturen och att de individuella handlingarna samtidigt skapar och reproducerar dessa diskriminerande strukturer. Strukturell diskriminering som har samband med sexuell läggning bottnar i en heteronormativ ordning där heterosexualitet medvetet eller omedvetet tas för givet och/eller ses som det enda rätta, naturliga och normala. Heteronormativitet ger heterosexualiteten ett självklart företräde framför andra sexuella läggningar. Detta innebär att heterosexualitet respektive homo- och bisexualitet inte är jämlika sexuella läggningar, utan hierarkiskt ordnade där heterosexualiteten är överordnad. HomO delar utredarens uppfattning om behovet av ett intersektionellt perspektiv för att i framtiden analysera och förstå strukturell diskriminering. Ett samlat grepp kring frågor rörande diskriminering förutsätter också en ökad förståelse för hur olika strukturella normer samverkar och skapar olika former av ojämlikhet utifrån normativa uppfattningar om etnisk tillhörighet, kön, funktionsförmåga, sexuell läggning etc. Avsaknaden av detta perspektiv riskerar att ytterligare marginalisera och osynliggöra vissa människor. Avgränsningen av detta uppdrag har t.ex. resulterat i att det visserligen blir synligt att det saknas kunskap om kvinnors och mäns olika livsvillkor utifrån ett etniskt perspektiv, men att män och kvinnor, oavsett etnisk eller religiös tillhörighet, även har en sexuell läggning och olika funktionsförmågor och hur detta påverkar människors olika livsvillkor förblir osynligt. 13.2.1 Sätt antidiskrimineringspolitiken i centrum Utredaren föreslår att en ny antidiskrimineringspolitik bör införas, vars över-gripande mål skall vara lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk eller religiös tillhörighet. Utredaren formulerar även övergripande mål för denna antidiskrimineringspolitik och menar att huvudinriktningen gäller etnicitet och religion, men att grundtankarna skulle kunna användas för andra diskrimineringsgrunder. Om regeringen väljer att följa utredarens förslag är det viktigt att samtliga diskrimineringsgrunder omfattas av den nya antidiskrimineringspolitiken men att ingen diskrimineringsgrund då ges en mer framskjuten plats än någon annan – alltså bör den inte ha sin huvudinriktning på just etnisk eller religiös diskriminering. Om tanken är att ersätta integrationspolitiken, på vilket HomO inte har några synpunkter i sig, så bör den i vart fall inte ersättas av en antidiskrimineringspolitik, eftersom diskriminering på grund av etnisk eller religiös tillhörighet då skulle få den mest framträdande rollen bland de skyddade diskrimineringsgrunderna och begreppet diskriminering riskerar att bli synonymt med etnisk diskriminering. Dessa synpunkter gäller även för förslaget om utvärderingen av regeringens antidiskrimineringsarbete. 13.2.6 Diskrimineringskontroller för kvalitetsutveckling Utredaren föreslår att diskrimineringskontroller införs som kvalitetskontroll med hänsyn till nyckelmyndigheters arbete med motverkande av diskriminering (s.k. situation testing). Detta resonemang utvecklas ytterligare och utredaren skriver också att dessa kontroller i framtiden kan utvecklas genom samarbete mellan de berörda myndigheterna och den samlade tillsynsmyndigheten (eller de nuvarande ombudsmännen). HomO har inget att invända mot förslaget, men i dagsläget förefaller det inte vara en prioriterad fråga för att motverka strukturell diskriminering som har samband med sexuell läggning. Det är dock möjligt att man genom vidare utredning skulle kunna finna en modell som även tar hänsyn till denna typ av diskriminering. Ombudsmannen har granskat flera fall, där det är tydligt att den strukturella diskrimineringen lyser igenom i myndigheters informationsmaterial, att t.ex. familjer förutsätts bestå av familjer med mamma, pappa, barn. Där normen så tydligt är fastställd i strukturen, är det inte konstigt att homo- och bisexuella känner sig utestängda eller direkt diskriminerade. Ur HomO:s perspektiv borde man kanske snarare prioritera att undersöka möjligheterna att införa ”Screeningkontroller” i syfte att belysa diskriminerande strukturer. Exempelvis skulle man kunna genomföra en granskning av en myndighets samlade blankettbestånd och kontrollera att par av såväl samma som motsatt kön på ett adekvat sätt kan fylla i dem. Detsamma kan gälla information om den be-skrivna verksamheten. Kan man exempelvis av den tillgängliga informationen utläsa om och på vilka villkor en medmamma kan ta ut pappadagarna? 13.3.4 En fond för utveckling av rättspraxis rörande diskriminering Utredaren föreslår att fonden borde kunna användas med hänsyn till samtliga diskrimineringsgrunder. HomO har inget att erinra mot förslaget. 13.4.1 En samlad lag och tillsyn För närvarande pågår en översyn av diskrimineringslagstiftningen och ombudsmännens framtida organisation. Ombudsmannen är principiellt för en samlad diskrimineringslagstiftning, och under förutsättning att det finns en samlad lagstiftning bör det även finnas en samlad tillsyn. I övrigt avvaktar HomO med närmare synpunkter till dess att Diskrimineringskommittén lägger fram sitt betänkande. 13.4.2 Förstärkt skadestånd i den samlade lagen Utredaren föreslår att skadeståndet i diskrimineringsmål höjs i och med den nya lagen. Bland annat skall arbetssökande som diskriminerats kunna erhålla ekonomiskt skadestånd. Generellt HomO ställer sig positiv till åtgärder som förstärker rätten till skadestånd vid diskriminering. Det är dock inte helt klart för myndigheten vad som avses med utredningens förslag om att ”skadeståndet höjs”. Enligt HomO bör man hålla isär frågan om nivåerna på kräkningsersättningen vid diskriminering (ekonomiskt skadestånd skall ersätta den faktiska skada som uppstått och nivån bestäms av det) från frågan om vilken typ av skada den som diskrimineras skall ha rätt till ersättning för; ideell och/eller ekonomisk skada. Det första är idag en fråga för rättstillämpningen och det andra en fråga för lagstiftaren (se nedan). För att uppfylla EG-direktivens krav på effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner kan båda delarna behöva ses över. Nivåerna på skadestånd för kräkning Enligt lagstiftaren skall brott mot diskrimineringslagstiftningen ses som en allvarlig kränkning. De mer exakta nivåerna för kränkningsersättningen har dock överlämnats till rättspraxis att bestämma. Särskilt när det gäller lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan (Likabehandlingslagen) och lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering (DFL) saknas det hittills tillräcklig praxis för att ta ställning till om lagstiftarens intentioner har fått ge-nomslag eller inte. Om så visar sig inte vara fallet finns det anledning att överväga om man genom lagstiftningsåtgärder behöver - och kan - ”tvinga upp” nivåerna. Utökad rätt till ekonomiskt skadestånd Idag kan man - med bland annat det undantag som nämns i utredningen - få både ekonomiskt och ideellt skadestånd vid diskriminering i arbetslivet. Enligt Lika-behandlingslagen och DFL utgår bara ideellt skadestånd (ersättning för kränkning). I propositionen till lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever föreslås en rätt till både ideellt och ekonomiskt skadestånd. HomO ifrågasätter dessa skillnader och anser att en generell översyn bör göras av rätten till ekonomiskt skadestånd vid diskriminering. Detta gäller särskilt om en ny sammanhållen diskrimineringslag skall införas. Utgångspunkten vid översynen bör vara att en rätt till ekonomiskt skadestånd skall införas vid all typ av diskriminering. 13.4.3 Krav på jämlikhetsplaner Utredaren föreslår att det i en samlad diskrimineringslagstiftning skall ställas krav på att arbetsgivare ska få en skyldighet att upprätta jämlikhetsplaner. Det är oklart om förslaget endast avser privata näringsidkares affärsverksamhet eller om förslaget även inkluderar den offentliga sektorn och/eller arbetsmiljön. Inom arbetslivet finns idag när det gäller jämställdhet ett krav på upprättande av jämställdhetsplaner. Det finns också krav på ett målinriktat arbete för att främja lika rättigheter oavsett etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Motsvarande krav för ett att främja lika rättigheter oavsett sexuell läggning och funktionshinder i arbetslivet finns inte. Utanför arbetslivets område finns det inga krav på främjandearbete, oavsett diskrimineringsgrund. Ombudsmannen är principiellt för att arbetsgivare skall ha en skyldighet att bedriva ett aktivt arbete för att främja lika rättigheter och motverka kränkningar - och att samma krav på detta ställs för de olika diskrimineringsgrunderna. De krav på informationsinsatser som utredaren nämner under 13.4.6 kan med fördel specificeras som ett krav avseende arbetsgivarnas främjande och förebyggande arbete. I övrigt avvaktar HomO Diskrimineringskommitténs betänkande. 13.6.1 Antidiskrimineringsklausuler i statens offentliga upphandlingar HomO är i och för sig positiv till användningen av antidiskrimineringsklausuler. Myndigheten anser att det dels är ett bra sätt att tydliggöra att diskriminering inte är tillåtet, dels har en avskräckande effekt. Innehållet i den klausul som föreslås i utredningen motsvarar också i mångt och mycket den klausul Ombudsmännen själva kommit överens om att använda vid upphandlingar. Det kan dock ifrågasättas om det idag finns tillräcklig kompetens och resurser på alla statliga myndigheter för att följa upp en sådan klausul och att avgöra om en leverantör på något sätt har brustit i att följa diskrimineringslagstiftningen. Ett faktiskt tillämpande av klausulerna förutsätter enligt HomO:s mening dels att utvärderings- och uppföljningsmetoder utvecklas, dels att utbildningsinsatser genomförs. 13.7.3 Uppförandekod för arbetslivet Utredaren föreslår att DO tillsammans med de andra ombudsmännen mot diskriminering ges i uppdrag att utforma en uppförandekod för arbetslivet. HomO ställer sig i princip positiv till detta. Det är dock en resursfråga. Utredaren förefaller vara medveten om att det i första hand är arbetsmarknadens parter som bäst genom eget engagemang kan utveckla en uppförandekod som fungerar i praktiken och som kan ge en struktur åt det egna förebyggande arbetet. Ombudsmännen kan genom sina erfarenheter av aktiva åtgärder ge råd och stöd i detta arbete. För HomO:s del – eller rättare för att erhålla en uppförandekod som inkluderar likabehandling oavsett sexuell läggning – skulle förstås mycket vinnas, om det i lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning införs en skyldighet för arbetsgivare att planmässigt arbeta förebyggande. 13.8.7 Kunskapsbank för hälsovård i ett mångetniskt samhälle Ombudsmannen ställer sig bakom förslaget, men anser att syftet med kunskapsbanken bör förtydligas redan i direktiven till arbetsgruppen. Om det primära syftet är att bryta den strukturella diskrimineringen inom vårdsektorn, är det oerhört viktigt att fokus inte hamnar på att studera dem som oftast drabbas av diskriminering, utan att det, precis som utredaren framhåller, måste handla om att anställda inom vården skall ges tillfälle att granska sina egna föreställningar och värderingar i syfte att förebygga diskriminering och ”avslöja” diskriminerande strukturer. HomO ingår i samverkansprojektet om diskriminering och hälsa, där det redan nu är tydligt att det finns samband mellan utsatthet för diskriminering och skillnader i hälsa. Det är naturligtvis viktigt att personer som söker sig till vården inte utsätts för diskriminering, men när det gäller diskrimineringens effekter på hälsan bör kunskapsbanken inte begränsas till att endast omfatta hälso- och sjukvårdens område. Det är också angeläget att vidga kunskapsbankens omfattning och inte endast innefatta diskrimineringsgrunderna etnisk och religiös tillhörighet. 13.9.1 Utredning av alkohollagen Ombudsmannen tillstyrker utredningens förslag. 13.9.2 Kommunallagen bör ställa krav på antidiskriminering Utredaren föreslår att kommunallagen utreds för införandet av ett tydligt krav på kommuner och landsting att motverka diskriminering och främja jämlikhet. HomO biträder detta förslag. 13.10 Rekommendationer till lokalpolitiker Utredaren rekommenderar en rad praktiska åtgärder för att samordna, effektivisera och framförallt pedagogiskt kraftsamla antidiskrimineringsåtgärderna på lokal nivå. Ur HomO:s perspektiv är detta mycket positivt. Åtgärder mot diskriminering på grund av sexuell läggning tenderar ofta att glömmas bort eller prioriteras ned, varför en sådan "mainstreaming” som utredarens förslag ger uttryck för i detta sammanhang rimligtvis endast kan ge fördelar i helhetseffekten. ----------- Beslut i detta ärende har fattats av tjänsteförrättande ombudsmannen George Svéd efter föredragning av utvecklingsdirektören Marie Lindberg. I beredningen har även juristen Cecilia Landolf deltagit. George Svéd (Dnr 439-2005) |
|
|
|
|
|
HomO | Box 3327, 103 66 Stockholm | E-post: homo@homo.se | Telefon: 08 - 508 887 80 | Fax: 08 - 508 887 90 |
|||||||||
 |
 |
||||||||
